BOPA tips voor gemeenten!
Deskundig advies en volledige begeleiding in ruimtelijke ordening.
Wij maken uw plannen mogelijk!
BLOG 6
BOPA tips voor gemeenten!
Maar wat betekent de BOPA voor gemeenten? Welke veranderingen brengt dit met zich mee, en wat kan een gemeente doen om zich zo goed mogelijk voor te bereiden op een stormvloed aan BOPA’s (meer dan 2.000 in het eerste kwartaal van 2025)?
Daarom hier: de belangrijkste tips en aandachtspunten voor gemeenten, per onderwerp:
1. Er is al snel sprake van een BOPA;
2. Delegeren of mandateren (en hoe zit het met het adviesrecht)?
3. Overeenkomsten: kostenverhaal en/of nadeelcompensatie?
4. Het bijhouden en verwerken van verleende BOPA’s;
5. Hoe bepaal je de hoogte van je leges?
De BOPA lijkt hét instrument onder de Omgevingswet – snel, flexibel en allesomvattend. Maar voor gemeenten brengt dit ook praktische én juridische uitdagingen met zich mee. In deze blogreeks delen we vijf concrete aandachtspunten, gebaseerd op actuele praktijkervaring en regelgeving.
1. Er is al snel sprake van een BOPA: geef informatie!
In onze eerdere blog gaven we al aan: er is sneller sprake van een BOPA. Een BOPA onder de Omgevingswet is vergelijkbaar met de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan onder de Wro. Een andere manier om af te wijken was het wijzigingsplan, een instrument dat onder de Wro bestond maar niet is teruggekeerd onder de Omgevingswet. Het betrof een gedelegeerde bevoegdheid van de gemeenteraad aan het college van B&W om – onder voorwaarden – een bestemmingsplan te wijzigen (vandaar ‘wijzigingsplan’).
Daarnaast was er de mogelijkheid om bepaalde afwijkingen te ‘kruimelen’, op basis van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In deze lijst stonden elf gevallen waarin een vergunning toch kon worden verleend, ondanks strijd met het bestemmingsplan.
Nu deze twee opties niet langer bestaan – de kruimelregeling is niet teruggekeerd en opgenomen wijzigingsbevoegdheden zijn onbruikbaar – betekent dit dat ook voor dergelijke afwijkingen gebruik moet worden gemaakt van een BOPA. Immers: elke afwijking is een strijdigheid met de regels, en dat kan soms om heel kleine ontwikkelingen gaan. Aangezien dergelijke plannen naar verwachting gewoon zullen blijven worden aangevraagd, neemt per saldo het aantal BOPA’s toe. En dat is een belangrijke constatering (zie ook het reflectieverslag In werking, maar onderbenut van de evaluatiecommissie Omgevingswet).
De toename van het aantal BOPA’s betekent – zie ook onze eerdere blog – dat er meer aanvragen komen die een volledige ETFAL-motivering vereisen. En wat zo’n ETFAL-motivering inhoudt, is nog niet voor iedereen even duidelijk. Sommige gemeenten geven bij een reactie op een conceptaanvraag, principeverzoek of vooroverleg een schrijven mee waarin staat wat zij verwachten. Andere gemeenten adviseren de initiatiefnemer om een ruimtelijk adviesbureau te benaderen, en weer andere stellen een format beschikbaar als leidraad.
Onze persoonlijke voorkeur gaat uit naar het beschikbaar stellen van een format. De reden daarvoor is eenvoudig, geredeneerd vanuit de gemeente: een format – mits volledig – is herkenbaar en biedt structuur. Voor initiatiefnemers is het prettig dat zij vragen kunnen stellen over een format dat bij de gemeente bekend is. En voor de gemeente is het duidelijk wat er is ingediend zodra de formele aanvraag binnenkomt.
In het kader van:
- duidelijkheid en klantvriendelijkheid,
- volledigheid en juistheid, én
- herkenbaarheid en toetsbaarheid (vooral voor de interne bedrijfsvoering),
is het wenselijk om bij BOPA-aanvragen het nodige te faciliteren voor initiatiefnemers. Er zijn verschillende formats beschikbaar, bijvoorbeeld van de VNG (eind 2024 gepubliceerd en gemakkelijk via Google te vinden).
→ Tip: Zorg dat initiatiefnemers vanaf het eerste contact weten wat er van hen verwacht wordt. Werk met een helder format – dat scheelt tijd én vragen. Heeft jouw gemeente al een praktisch BOPA-format beschikbaar?
2. Delegeren kan je leren! Of toch niet?
De BOPA is een bijzonder instrument – zeker als je kijkt naar het gemak waarmee erover wordt gesproken. Laten we niet vergeten dat met een BOPA (standaardbevoegdheid: college van B&W) wordt afgeweken van het geldende planologische kader, namelijk het omgevingsplan (bevoegdheid: gemeenteraad). Het is niet voor niets dat het vaststellen van het omgevingsplan exclusief is voorbehouden aan de gemeenteraad: het bepaalt immers welke functies en activiteiten op welke locaties zijn toegestaan.
Tegen die achtergrond is het opmerkelijk dat het college van B&W met een BOPA van dit kader kan afwijken, waarbij bovendien standaard de reguliere procedure geldt. Ter vergelijking: onder de Wet ruimtelijke ordening was hier de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing, met meerdere publicatiemomenten en inspraakmogelijkheden voor belanghebbenden. Over deze ‘afzwakking van de rechtsbescherming’ is voorafgaand aan de invoering van de Omgevingswet veel geschreven.
Natuurlijk zijn er situaties waarin de uitgebreide procedure alsnog van toepassing is of van toepassing kan worden verklaard. En ook is er het gemeenteraadsadvies: een lijst met gevallen waarin de raad zichzelf een bindend adviesrecht heeft toegekend. Maar: is deze lijst sluitend? En heeft de raad daadwerkelijk kunnen overzien in welke gevallen zij dat adviesrecht wil uitoefenen?
Hoe dan ook, de BOPA ís er, en zoals besproken onder punt 1 zullen er veel BOPA’s volgen. Daarom is het wenselijk om bij ‘kleine’ BOPA’s pragmatisch te werk te gaan. Dat betekent: delegeren. Moet elke uitbreiding van een woning, een meter buiten het bouwvlak, of een iets aangepaste dakhelling echt langs het college van B&W? Dat lijkt onnodig zwaar – zeker gelet op de stukken die voor besluitvorming moeten worden opgesteld, de interne procedures, en de standaardtermijn van acht weken.
Het delegeren van de bevoegdheid om een BOPA te verlenen lijkt dus logisch. Maar dat roept een bijzonder staatsrechtelijk vraagstuk op: een aanvraag die strijdig is met het omgevingsplan – vastgesteld door het hoogste gemeentelijke orgaan – wordt verleend door een ambtelijk medewerker (bijvoorbeeld een teamleider), zonder dat daar een politiek (volks)vertegenwoordiger naar heeft gekeken.
Dit vraagt om afstemming. Dit vraagt om het gesprek over de ‘politieke antenne’: wat wil het college van B&W wel – en juist niet – voorbij zien komen? Efficiënte bedrijfsvoering staat hier haaks op de bevoegdheidsverdeling volgens de wet. Voor gemeenten is dit een cruciale kwestie in de verhouding tussen de ambtelijke organisatie, het college van B&W en de gemeenteraad.
Daarom: voer dit gesprek!
Weet wat je van elkaar verwacht en hoe je hier in de praktijk mee omgaat – in het licht van bedrijfsvoering, doorlooptijd en daarmee ook de kwaliteit van de dienstverlening.
→ Tip: Delegeer slim, maar bewust. Bespreek intern waar politieke betrokkenheid wél en niet nodig is. Zijn bij jullie de mandaten en het adviesrecht goed afgestemd?
Zoals onder punt 2 al benoemd, is het opvallend dat het college van B&W – via de BOPA – kan afwijken van het omgevingsplan. Dat is namelijk een directe afwijking van het planologisch kader en daarmee een (potentieel) schadeveroorzakend besluit. De vraag is natuurlijk in hoeverre kleine wijzigingen daadwerkelijk leiden tot schade en dus tot toekenning van nadeelcompensatie (schadevergoeding bij een rechtmatig overheidsbesluit).
Bij de beoordeling van nadeelcompensatie spelen factoren zoals voorzienbaarheid van de schade – ook al kan een BOPA soms plotseling ‘oppoppen’ – en het normaal maatschappelijk risico een belangrijke rol.
Hoe dan ook, het risico op nadeelcompensatie bestaat, en dat risico dient te worden verlegd naar de initiatiefnemer of aanvrager. Dit kan publiekrechtelijk, via regels in het omgevingsplan, maar – net als onder de Wro – is het gebruikelijker om dit privaatrechtelijk vast te leggen in een overeenkomst. Geen idee hoe dat moet? Geen probleem: ook hiervoor heeft de VNG formats beschikbaar gesteld (Google,
VNG heeft deze in februari 2024 gepubliceerd).
De uitdaging is vervolgens: hoe zorg je dat deze overeenkomst binnen de gestelde termijn van acht weken voor afhandeling van de BOPA is ingevuld en ondertekend?
– Wie stelt deze overeenkomst op binnen de gemeente?
– Wie archiveert?
– En: wie is bevoegd om te tekenen (denk aan het mandaatbesluit)?
Een vergelijkbare spanning speelt bij het kostenverhaal. Ook hier geldt: regels kunnen publiekrechtelijk in het omgevingsplan worden opgenomen, maar het is vaak praktischer om het kostenverhaal privaatrechtelijk te regelen. En let op: kostenverhaal is sneller aan de orde dan je denkt. Bijvoorbeeld: de bouw van één woning is al een kostenverhaalplichtige activiteit. In de praktijk wordt hiervoor regelmatig een BOPA gebruikt – zeker nu de TAM-IMRO per 1 januari 2026 vervalt.
En ook hier weer dezelfde vragen:
Wie? Wanneer? En hoe past dat binnen de termijn van acht weken?
Maar let op: het is de moeite waard. In het volgende onderdeel gaan we in op de bepaling van de hoogte van de leges, die – hoewel de wet anders voorschrijft – in de praktijk vaak niet kostendekkend zijn. In tijden van financiële druk is het absoluut raadzaam om hier serieus werk van te maken.
→ Tip: Nadeelcompensatie en kostenverhaal? Regel het vooraf en leg het vast. Is jouw gemeente klaar om binnen acht weken een sluitende overeenkomst te tekenen?
4. Het bijhouden en verwerken van verleende BOPA’s
Inmiddels is het duidelijk: de BOPA is een snelle en toegankelijke manier om initiatieven mogelijk te maken die in strijd zijn met het omgevingsplan. We ‘wijken af van de regels’ via een BOPA. Maar die afwijkingen moeten uiteindelijk wel worden opgenomen in het omgevingsplan, zodat het planologisch kader actueel blijft. Kortom: BOPA’s moeten binnen vijf jaar worden verwerkt in het omgevingsplan. En dat is een flinke opgave.
Als we terugdenken aan de situatie onder de Wro, waarbij een bestemmingsplan in principe voor tien jaar werd vastgesteld en daarna moest worden herzien of geactualiseerd, hebben we daar geen al te goede herinneringen aan. Die termijn werd vaak niet gehaald (of met een beheersverordening praktisch opgeschort). Ook gebeurde het geregeld dat verleende afwijkingsvergunningen simpelweg niet werden verwerkt of zelfs onjuist werden overgenomen. Daarbij kwam dat deze taak tijdrovend was en geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakte – het was vooral een ‘moetje’.
De vraag is: krijgen we straks hetzelfde scenario opnieuw?
Het risico is reëel, zo stelt ook de evaluatiecommissie Omgevingswet. Veel gemeenten kampen momenteel met onderbezetting, beperkte middelen en een focus op grote maatschappelijke opgaven zoals woningbouw, klimaatadaptatie, energietransitie en opvangvraagstukken. Voeg daaraan toe dat aanpassingen van het omgevingsplan in de praktijk nog nauwelijks plaatsvinden, én dat de
TAM-IMRO per 1 januari 2026 vervalt, dan rijst de vraag of de verwachte stroom aan BOPA’s wel tijdig verwerkt kan worden.
Een voordeel is dat tegen de verwerking van een BOPA in het omgevingsplan geen rechtsgang
openstaat. Het betreft een administratieve wijziging, die simpelweg uitgevoerd moet worden. Voorwaarde is dan wel:
- dat álle verleende BOPA’s zorgvuldig worden bijgehouden;
- dat de verwerking tijdig gebeurt; en
- dat deze correct plaatsvindt (er mogen geen functies of activiteiten aan het plan worden toegevoegd of verwijderd die niet in de oorspronkelijke BOPA zijn vergund).
Een interessante vraag voor de toekomst is hoe onherroepelijk een verleende BOPA werkelijk is, en hoe de leer van de formele rechtskracht zich verhoudt tot de latere verwerking in het omgevingsplan.
Denk bijvoorbeeld aan een verleende BOPA op basis van een AERIUS-berekening waarbij intern salderen is toegepast – een methode die inmiddels niet meer is toegestaan.
Kan er dan alsnog (succesvol) beroep worden ingesteld tegen de opname van zo’n BOPA in het omgevingsplan? Dat is een vraag waar de jurisprudentie ongetwijfeld antwoord op gaat geven.
→ Tip: Iedere BOPA moet binnen vijf jaar worden verwerkt in het omgevingsplan.
Houd jij al een actueel overzicht bij? En wie is er verantwoordelijk voor de
verwerking?
5. Hoe bepaal je de hoogte van je leges (bij een BOPA)?
De meeste gemeenten baseren hun legesverordening op de jaarlijkse, geactualiseerde modellen van de VNG. Voor de invoering van de Omgevingswet heeft de VNG ook een model opgesteld voor de BOPA, waarin werd uitgegaan van een ‘kleine’ en ‘grote’ BOPA – zonder deze begrippen inhoudelijk te definiëren. En dat leidt tot onduidelijkheid.
In de praktijk wordt de grootte van een BOPA vaak geassocieerd met de omvang van het initiatief. Maar dat is onjuist. Die onduidelijkheid leidt ertoe dat de hoogte van de leges per gemeente sterk verschilt, soms zelfs aanzienlijk.
En ergens is dat ook logisch. Het is nu eenmaal lastig om één vast tarief te hanteren voor een instrument dat zo breed toepasbaar is. Een BOPA kan namelijk – uitzonderingen daargelaten – élke afwijking van de regels betreffen. Denk aan bouwen buiten het bouwvlak, het overschrijden van de bouwhoogte met 0,5 meter, maar ook aan het toevoegen van honderd woningen op een agrarisch perceel. Die reikwijdte maakt het moeilijk om met één bedrag uit te komen.
Een bruikbare vuistregel is daarom: Is er sprake van een kostenverhaalplichtige activiteit? Sluit dan een anterieure overeenkomst. Conform de standaardlegestekst is de legesverordening niet van toepassing wanneer de kosten via een overeenkomst worden verhaald.
Voor alle overige gevallen is het raadzaam om de leges te koppelen aan de feitelijke werkzaamheden van de behandelend ambtenaar. Onderstaande methodiek illustreert hoe je dit op een transparante manier kunt doen (bedragen ter illustratie):
Basistarief leges BOPA: € 750,-
Korting leges:
- Indien de aanvraag past binnen een voormalige wijzigingsbevoegdheid, uitwerkingsplan of kruimellijst (m.u.v. onderdelen 9 en 11): – € 250,-
Verhoging leges: - Indien de aanvraag valt binnen een aangewezen categorie met adviesrecht voor de gemeenteraad: + € 500,-
- Indien afdeling 3.4 Awb van toepassing is of wordt verklaard: + € 7.500,-
De gedachte achter deze opbouw is eenvoudig: hoe meer werk, hoe hoger het tarief. Naast inhoudelijke toetsing en advisering, zorgen zaken zoals het adviesrecht of de uitgebreide procedure voor extra werkzaamheden met betrekking tot bestuurlijke besluitvorming, publicaties, inspraakmomenten, enzovoort.
Let wel: de genoemde bedragen zijn indicatief. Maar het principe is duidelijk: hoe complexer de procedure, hoe hoger de kosten – en dat is een redenatie die juridisch en bestuurlijk goed uit te leggen is.
→ Tip: Leges moeten uitlegbaar én verdedigbaar zijn. Koppel ze aan de werkelijke inspanning. Hoe logisch en transparant is jullie huidige legestarief?
Heeft jouw gemeente hulp nodig bij een van bovenstaande vraagstukken?
De BOPA is inmiddels een vast onderdeel van de gemeentelijke vergunningpraktijk. Juist daarom loont het om – vanuit juridische én organisatorische invalshoek – goed na te denken over uitvoering, borging en rolverdeling. Deze vijf tips geven een eerste handvat. Wat doet úw gemeente?
Wil je meer weten over de BOPA, het toetsingskader of het (laten) opstellen van een ETFAL-motivering? Neem gerust contact op!
